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为推进长三角更高质量一体化发展建言献策

归档日期:07-02       文本归类:保卫区域      文章编辑:爱尚语录

  紧扣“一体化”和“高质量”两大关键词的长三角区域一体化国家战略正进入加速跑阶段。在日前举行的首届长三角一体化发展高层论坛上,沪苏浙皖共谋新机制、共求新发展。复旦大学作为区域内的顶尖一流高校,高度重视对一体化热点问题的即时追踪和冷静思考,学校积极组织跨学科专家团队为推进区域一体化的深度融合建言献策。多名学者聚焦释放长三角区域发展活力、促进制度创新协同发展、提升长三角人民群众获得感等三方面,提出切实可行的政策建议。本报今日摘登其中部分成果。

  长三角地区是中国经济实力最强的地区之一,同时也是人口老龄化速度最快、程度最深的地区。2016年底,长三角区域人口达2.2亿,其中60岁及以上老年人4400万人,占总人口的21%。而且随着1960、1970年代生育高峰的出生者逐渐步入老年,长三角区域的老龄化程度将进一步加重,人口老龄化挑战异常艰巨。此外,长三角区域人口老龄化的空间分布不均衡,在养老资源方面也存在分散、不均衡、差异明显等特点。长期以来,各地在养老保障及产业发展上存在制度分割、资源分散、服务标准不统一等障碍。针对以上问题,提出以下五点对策建议:

  一是整合长三角地区养老资源,形成多元化、多层次的养老保障体系。这需要对长三角地区现有养老资源进行全面梳理;要对现有养老资源进行系统整合,从地域、服务对象、服务需求、文化层次等方面区分出不同老龄群体的不同养老需求;对养老资源进行有针对性的统一布局与调整。

  二是建立长三角区域养老信息化平台,运用大数据、云计算等技术手段为养老一体化提供数据支撑,为差异化的养老需提供精准、高效率和高质量的服务。

  三是不断加强政策协同,引导三地有关部门协调联动,梳理、修改和调整相关政策以确保养老一体化的顺利推进。通过在养老项目、资金、资源配备及相关软硬件建设上的支持,吸引更多社会力量投入养老事业发展。

  四是统一养老产业发展的区域标准。首先,要统一养老服务行业标准,包括准入标准、养老产品标准化、养老服务职业化、养老护理标准化等。其次,建立养老服务人才合作培养机制。长三角各地区的资源禀赋各不相同,建议上海凭借其教育资源优势重点培养高端养老服务管理人才,江浙地区结合其职业教育资源大力培育和储备养老护理人才,安徽以输送养老服务人力资源为主。

  五是切实解决上海等地老年人口异地养老的制度障碍和基础设施的不足。在长三角区域内综合评估布局与老年人口健康和养老有关的项目,借鉴生态补偿机制建立老年人口异地养老的公共服务补偿机制,鼓励上海等地的老年人口到外地养老,为提升上海和长三角中心城市的发展能级创造有利的人口环境,也为长三角区域内相对边缘的地区发展注入新的动力。

  长三角一体化已经上升为国家级发展战略,一市三省交通运输部门于2018年6月联合签署《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》。时隔一年,在浙江、江苏、上海两省一市的交界区域(江苏黎里古镇、上海金泽古镇和浙江西塘古镇),交通连接主要以高速和国道为主,区间道路以乡村道路为主,两省交界处还设置了大石墩子,来往车辆却络绎不绝,但是,路况却又窄又差。可以说,四地综合交通网络目前仍未形成。加快长三角交通一体化,应重点关注长三角核心区交通的“毛细血管”,从拆除省际间石墩子路障起步,打通省际断头路。

  长三角核心区“毛细血管”道路是综合交通网络的重要组成部分,能够加快城乡一体化进程,进而提升区域经济发展活力。

  科学的规划体系可以明确建设的时序、发展方向和空间引领,确保长三角交通基础设施建设有序发展。学习借鉴京津冀、粤港澳都市圈发展经验,提高规划等级,以更高的起点构建统筹规划体系,加强长三角地区的交通基础设施规划。

  长三角核心区是一体化发展最先推进的区域。通常来说,区域交通一体化发展往往面临不少行政障碍。故此,积极争取相关政府和主管部门的支持,构建常态有效的协调新机制,对于推进区域交通一体化具有重要的作用。这里建议,可以在以下三方面着重发力:推进“决策—协调—执行”三级运作机制;布局一体化换乘交通设施;坚持优化运营组织,注重区域交通主干网络与城市内部“毛细血管”交通网络两个地理空间尺度的有效衔接。

  项目是带动地区基础设施建设和经济发展的“牛鼻子”,项目的数量与质量能够在很大程度上决定区域经济社会发展的速度、质量和效益,也能改善项目周边的交通基础设施。要实现项目带动,可以在重点领域和关键环节寻求突破,积极吸引重要项目落户,发挥项目对基础设施的带动作用,完善项目周边的生产生活配套并修整“毛细血管”道路,加强交通基础设施建设。

  同时,建立项目动态跟踪督查机制,及时发现和解决项目实施过程中需要解决的交通问题,保证便捷、顺畅的交通,确保项目扎实推进。要做好项目的服务工作,按照明确责任、分工负责、形成合力、整体推进的原则,为项目的发展补齐交通短板,加强与各地的联系,提升项目对当地经济社会发展的影响力。

  改革创新是发展的不竭动力,学习借鉴国内外一体化区域统筹推进交通运输各项改革、创新投融资方式的做法,推进一体化发展,提升交通通达性。首先要探索长三角一体化城市综合交通管理体制改革,对一体化区域内的各种道路设立统一标准,对不符合标准的道路进行修整,尤其是修整区域内的乡村道路和省际断头路等“毛细血管”道路。同时,拓宽投融资渠道,争取国家和省各类资金支持,鼓励民间资本参与交通基础设施投资建设,推动社会办交通,推动城市圈交通投资主体、投资渠道和投资方式多元化,为长三角核心区的“毛细血管”道路的疏通与扩建提供资金支持,破解长三角交通一体化建设资金难题,解决交通一体化资金“瓶颈”。

  创建共享包容的财税体制机制,是推进长三角一体化全面提速的一个关键环节。我们认为,借鉴京津冀、粤港澳等兄弟区域的经验,结合长三角的实际,可以在以下两方面寻求突破。

  首先,建立以研究开发为主要功能的“科技园”和以成果落地转化为主要功能的“工业园区”的合作对接和财税分享机制。

  在我国当前税收制度下,研究开发服务本身就免税、研究开发成本还可享受加计扣除等优惠待遇,导致研究开发为研发主体所在地区实现的财税利益不显著。为避免“肥水流入外人田”,各地往往并不乐见本地研发成果异地转化,即使企业出于节省土地和人员成本等方面的考虑,有很强动力将科研成果异地转化,也可能在实践中遇到一定的体制上的阻碍。

  随着长三角一体化进程的推进,若能通过体制机制创新,实现长三角范围内“科技园”和“工业园区”的合作对接,让“科技园”能够合理分享本地研发成果在异地的“工业园区”落地转化后实现的财政利益,形成鼓励研发和成果转化的更为宽松的制度环境,就能使长三角地区在科技创新和产业发展方面的优势和潜力得以更充分地释放。

  而且“科技园”和“工业园区”的对接可作为试水措施,待条件成熟时,可进一步扩展到更大范围的区域间的合作对接和财税分享。

  目前,企业“注册易、注销难”的情况普遍存在。其中,很多注销的企业并不是退出市场,而是易地经营。但按现行税收实践,企业易地经营迁出地仍然需要履行较复杂的注销清算手续,对于企业投资者中有外国企业或个人的,企业留存利润需要视同分配,扣缴税款,这就为企业正常经营带来了不小的障碍。

  在长三角一体化的理念下,企业只要不迁出长三角地区,均应视同在原注册地经营,不需承担额外的税收成本。为此,可考虑构建长三角企业迁移简易税务注销登记机制,规定企业在迁出地完成当期全部申报并结清已申报税款后,不需要清算就可以办理有关迁移手续。而企业增值税留抵进项税等数据可以在税务机关的系统内从迁出地主管税务机关转移到迁入地主管税务机关。企业在迁出地已获批的享受税收优惠(区域税收优惠政策除外)政策资格可以在迁入地保留,迁入地税务机关对纳税人由迁出地税务机关认定的纳税信用等级资质予以认可等。此项举措对于节约企业迁移中的交易成本,改善长三角地区的营商环境,具有显著的现实意义。

  长三角地区不仅经济发达、基础设施完善、生态文明建设实践经验丰富,而且生态环境互相依存,生态服务与功能相互关联。因此,生态环境治理应作为长三角一体化发展的重要内容与长三角一体化战略的优先领域。

  目前,长三角生态环境相关规划之间存在诸多重叠和矛盾,制约了长三角生态环境协同治理。生态产品与生态服务一体化供给、生态环境基础设施一体化建设方面存在高度共识却难以实际合作;现有污染治理设施处理能力已近饱和、新建环境市政基础设施的布局选址易遭“邻避冲突”。为此,我们建议:

  首先要统筹长三角城镇空间、农业空间和生态空间以及城镇增长边界、永久性农田边界和生态保护红线,优化城镇空间体系和产业空间布局。要以全面提升生态环境质量为目标、以实现山水田林湖草协同治理和空间有效管控为抓手,做好各级相关规划的衔接与协调。要推进长三角生态环境治理制度体系一体化建设,优化相关制度安排,推动跨部门、跨区域协作与合作机制。

  第二,以安全的水源地和生态空间的维护为共同目标,统筹安排划定共同水源地,协调污水垃圾处理等环境基础设施及排污口设置;联合建设自然保护地网络体系,以环太湖区域生态修复和长江口水生态修复为核心,加大交界区域森林、湿地生态系统保护,增强自然保护地的生态产品供给能力;实施跨行政区域的重大生态修复工程,特别是河流、湖泊和滩涂湿地生态系统的水生态、水环境和水管理,共同保护,共同享用;应对跨界污染,尤其是损害群众健康的突出环境问题,建立统一的、高水平的生态环境监测网络和环境问题会商机制。

  第三,建立长三角生态风险防范联防联控机制。要严格环境准入,从源头上避免区域内重大生态风险发生;加强日常监管,对有重大生态风险的企业严格规范化管理,探索跨地区的抽检制度;建立一体化风险预警和应急机制,建立区域内应急队伍,确保面对重大生态风险能快速调动跨行政区域的处置力量,联手严防突发生态与环境重大事件。

  一是积极推进长三角一体化的研发公共服务平台与功能性创新平台建设,成立长三角科技创新联合服务中心。打通区域内政府、企业与科研机构的沟通渠道,搭建区域创新服务网络,具有专业提供委托研究、联合攻关、信息服务、技术检测、产品设计、成果孵化等创新创业服务的能力,为区域科技创新提供一站式服务,推进区域范围内产学研资源的集成与互动。

  二是组织实施长三角一体化服务创新工程。要高度重视服务创新,把服务创新和产品创新摆在同等重要的位置,像组织技术创新工程一样组织实施服务创新工程,全面提升现代服务业科技含量。当务之急是借鉴国际经验,开展服务创新调查,摸清长三角服务业创新活动的现状。

  三是借鉴一些发达国家的经验,组织实施长三角一体化的小企业创新研究计划,加强科研项目和经费管理的统筹协调,建立多部门参与和跨部门协同机制,形成各部门合力推动中小企业创新发展的整体性治理模式。小企业创新研究计划可鼓励小企业针对政府研发目标,参与具有商业化潜力的政府研发工作,改善过去仅由科技部门提供企业资助的状况,建立起一个以小企业为核心、以跨部门政策委员会为沟通桥梁,包括几乎所有关键产业部门的整体性科研计划治理模式。

  首先需要形成水资源合理配置、水生态健康维持和水环境安全的空间格局,特别要对200多个饮水水源地进行重新规划布局,联手对跨行政区域的主要受损河流和湖泊进行生态修复与治理。

  同时,要建立河口国家湿地公园和下游水生生物自然保护群与新管理模式。可以将分属于不同行政区和管理部门的自然保护区、湿地公园和地质公园等整合成长江河口湿地国家公园和长江下游水生生物保护区群,探索跨行政区管理模式。

  要实现“生态共建,环境共治”,还必须推进协同创新。可聚焦相关的重大科学技术问题研究,共同设立创新驱动专项,联合生态学、环境科学、经济学、社会学、法学和管理科学等专家协同攻关。

  最后,要加快“生态共建,环境共治”的体制机制建设。建立跨行政区生态环境审计和问责制以及生态服务功能价值跨行政区交易,建立服务于生态环境风险预警的野外定位观测研究站,严防突发生态与环境重大事件。

  长三角一体化发展是国家战略需求和时代使命,长三角地区作为区域一体化发展示范的空间载体,将探索建设新时代更高质量一体化发展的城市群典范。这一建设要通过促进区域交通互联、产业协同、科创合作、服务共享和文化共融,打造充满人文魅力和水乡特色的生态文明示范区和“美丽中国”的样板区。

  具体来说,长三角一体化建设过程中,应发挥虹桥商务区的龙头带动作用和小城镇的网络支撑作用。虹桥商务区承担交通枢纽、贸易会展、专业服务、金融、科技中介和功能性总部等核心职能。可对标香港、新加坡等地,大幅降低所得税,建设宜居城市,汇聚全球高端人才。可借鉴新加坡白地规划和香港轨交开发经验,沿轨交站点进行上盖综合开发,对居住、商业、办公进行整体打包出让,提高土地兼容性,促进产城融合发展。示范区内依托轨道交通和城际铁路,打造多中心、特色化小城镇网络。要吸引跨国企业入驻,发展文化创意、科技创新、养老度假等产业,形成独具江南水乡韵味的特色小镇和总部小镇。

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